Portal InstitucionalUFPEL

O projeto de pesquisa tem como tema as transformações de longo prazo nos Estados latino-americanos sob a perspectiva das finanças públicas. Apesar de certa unidade cultural e linguística, o espaço latino-americano é marcado por heterogeneidades regionais e nacionais consideráveis. Alguns países do subcontinente possuem estruturas tributárias modernas e diversificadas, outros possuem estruturas mais simplórias ou dependem de receitas advindas da exploração de recursos naturais. Alguns países são fortes fiscalmente, outros possuem receitas muito limitadas comparativamente (Sabaini, 2006). Países como Brasil e Argentina arrecadam cerca de 35% de seus respectivos PIBs, enquanto Paraguai e Guatemala arrecadam menos de 15%. A pesquisa busca esclarecer por que existem perfis fiscais tão diferentes entre os países latino-americanos.
Como investigar as causas das diferenças fiscais? As distintas dinâmicas do Estado fiscal latino-americano, por sua vez, tem sido objeto de análises que, embora tragam contribuições muito salutares, provêm de campos disciplinares que pouco tem se comunicado. No campo da Economia do Setor Público, os estudos focam o nível e a estrutura da arrecadação e dos gastos, bem como a trajetória de médio-prazo (vinte a trinta anos) dessas variáveis. Os economistas se ocupam ainda do impacto na estrutura de distribuição de renda e de incentivos ao investimento produzidos por distintos quadros de finanças públicas. Um importante exemplo recente dessa linha de investigação pode ser encontrado em Sabaini (2006). O autor resume as principais características das finanças públicas na América Latina conhecidas pelos estudiosos do tema. Em particular, cabe ressaltar a regressividade dos sistemas tributários da região, baseados preponderantemente em impostos indiretos. Sabaini identifica ainda características que diferenciam os países da América Latina entre si: a carga fiscal e o papel distributivo do Estado. Países como Argentina, Brasil, Costa Rica e Uruguai, por exemplo, possuem uma proporção considerável de contribuições sociais em suas receitas totais; enquanto essas contribuições representam muito pouco nos orçamentos de Guatemala, Honduras e Chile.
Tomando como ponto de partida essas características diferencias normalmente enfatizadas no seio da Economia, esforços relevantes da Ciência Política têm mirado os fatores que produziram essas diferenças. Para ir além da caracterização das distintas finanças públicas nacionais, os cientistas políticos se colocam perguntas, tais como: por que alguns países tem uma carga tributária muito menor que outros na América Latina, como alguns países assumiram um importante papel distributivo e outros não, o que está por trás de trajetórias de continuidade e mudança nesse cenário? O estudo de Melo (2005) ilustra linhas gerais desses empreendimentos. O autor busca entender comparativamente o crescimento das receitas públicas no Brasil entre a década de 1990 e início da década de 2000 e a estabilidade dessa variável no caso argentino. Melo defende a hipótese segundo a qual o ambiente institucional conduz a estratégia dos atores e produz o resultado identificado na variável dependente da análise – o crescimento da carga tributária. No Brasil, a característica relevante é a menor instabilidade institucional em comparação com a Argentina – o que permitiria um compromisso intertemporal entre diferentes facções da elite – associada ao lock-in do gasto público em rota ascendente com a Constituição de 1998.
Uma terceira abordagem do problema dos distintos quadros fiscais na América Latina vem da literatura sobre formação do Estado. Charles Tilly (1975, 1992), em seus estudos sobre a formação do Estado na Europa, elabora uma das principais formulações das Ciências Sociais sobre o papel central da guerra no crescimento e consolidação do Estado. O Estado faz guerra e a guerra faz o Estado, no resumo do autor. Inspirado no trabalho de Roberts ([1956]1995), Tilly defende que os crescentes custos das operações militares forçaram um crescimento fiscal e organizacional do Estado, com consequências sócio-políticas importantes, tais como a concessão de direitos às populações tributadas. Miguel Ángel Centeno (2014) explora as questões da guerra, da economia e da contestação política na formação dos Estados latino-americanos durante o século XIX. Segundo Centeno, o baixo poder fiscal da maior parte dos países latino-americanos é resultado da ausência de guerras de larga escala na região, o que eximiu os Estados de buscar aumentar seus aparatos militares, burocráticos e impositivos. A face complementar desse quadro é uma inércia de fraca monopolização da coerção internamente, de debilidade das políticas públicas e de fraqueza do Estado de modo geral.
Cantu (2016) expande a intuição desses autores para examinar a trajetória fiscal do Brasil, em particular, no século XX. Embora válidas para esclarecer a força e fraqueza dos Estados por conta da guerra até o século XIX, Tilly e Centeno não explicam consistentemente porque alguns Estados latino-americanos se fortaleceram fiscalmente ao longo do século XX, apesar da ausência de grandes guerras internacionais envolvendo esses países. Para abordar essa anomalia, Cantu generaliza a hipótese de Tilly. A guerra produz fortalecimento estatal, pois os elevados custos da operação militar provocam uma crise fiscal, que precisa ser resolvida. A solução, no caso Europeu, passou pelo contínuo fortalecimento fiscal do Estado. Entretanto, a guerra não é o único fenômeno gerador de crises fiscais. Cantu (2016) conclui que há crises fiscais com três origens na trajetória brasileira, em cujos contextos houve fortalecimento fiscal do Estado: crises do comércio internacional; crises pelo esforço de industrialização e desenvolvimento econômico; crise por disputas sócio-políticas em torno das despesas públicas. Junto com a guerra, essas modalidades de crise constituem uma hipótese a ser testada em estudos históricos sobre a trajetória de outros países. Tais crises seriam ou não a base para a mudança fiscal?
Essa literatura sucintamente revisada oferece instrumentos para a construção de hipóteses para responder a pergunta da pesquisa. Enquanto os economistas nos colocam uma variedade de estruturas fiscais na região, a literatura sobre mudança institucional em Ciência Política e a Sociologia História do Estado propõem entender como se produziram tais estruturas. Inspirada nesse conjunto de visões, a investigação terá como objeto os processos, crises e conjunturas críticas que construíram a variedade de regimes fiscais na América Latina. A hipótese que a pesquisa pretende testar é a de que crises fiscais dão origem ao fortalecimento fiscal do Estado. Essas crises são contextos de indeterminação nos quais um regime fiscal prévio de arrecadação reduzida pode ser transformado pelo desígnio político ou pela força das circunstâncias.