Nome do Projeto
As origens das variedades fiscais na América Latina: uma sociologia histórica das finanças públicas
Ênfase
Pesquisa
Data inicial - Data final
21/02/2022 - 21/02/2025
Unidade de Origem
Coordenador Atual
Área CNPq
Ciências Humanas
Resumo
O projeto de pesquisa tem como tema as transformações de longo-prazo nos estados latino-americanos, sob a perspectiva das finanças públicas. Busca-se examinar seus diferentes tamanhos e estruturas de arrecadação e despesa, com base nas ferramentas teórico-metodológicas da sociologia histórica. Espera-se poder avaliar a pertinência da conjunção entre distintas configurações históricas e crises fiscais para o entendimento das trajetórias fiscais que resultaram em um panorama de finanças públicas variado na América Latina. Nesse sentido, a pesquisa almeja resultar em produtos de, pelo menos, dois tipos: a) Disseminação e análise de séries estatísticas históricas sobre a fiscalidade dos casos estudados. As séries de longo prazo elaboradas no âmbito da pesquisa serão preparadas para disseminação em repositórios na internet, uma vez que sua reunião em uma só base – contemplando todo o período pós-independências – é um esforço inédito. b) Artigos científicos e de divulgação científica com os resultados da pesquisa. Com base no material e na literatura mobilizada, espera-se poder chegar a novos conhecimentos sobre a trajetória fiscal dos países latino-americanos. Esse esforço visa prologar os conhecimentos já produzidos sobre esses temas por Charles Tilly, Miguel Ángel Centeno e demais estudiosos das conformações do estado historicamente.

Objetivo Geral

O projeto de pesquisa tem como tema as transformações de longo prazo nos estados latino-americanos, sob a perspectiva das finanças públicas. Busca-se examinar suas diferentes forças fiscais e as distintas estruturas de arrecadação e despesa, com base nas ferramentas e na discussão da sociologia histórica. O tema se insere em uma agenda de investigação sobre a formação dos estados na periferia do capitalismo e sobre o cenário complexo e diverso, que se desenvolveu na América Latina ao longo do século XX.
Como investigar as causas das diferenças fiscais na América Latina? Recorremos ao debate da sociologia histórica. Charles Tilly (1975, 1992), em seus estudos sobre a formação do estado na Europa, elabora uma das principais formulações das Ciências Sociais sobre o papel central da guerra no crescimento e consolidação do estado. Miguel Ángel Centeno (2002) explora as questões da guerra, da economia e da contestação política na formação dos estados latino-americanos durante o século XIX. Segundo Centeno, o baixo poder fiscal da maior parte dos países latino-americanos é resultado da ausência de guerras de larga escala na região, o que os eximiu de buscar aumentar seus aparatos militares, burocráticos e impositivos. A face complementar desse quadro é uma inércia de fraca monopolização da coerção internamente, de debilidade das políticas públicas e de fraqueza do estado de modo geral.
Em uma pesquisa anterior (projeto intitulado Por que alguns Estados fiscais são fortes e outros são fracos na América Latina?, aprovado na Chamada Universal MCTIC/CNPq n.º 28/2018), expandimos a intuição desses autores para examinar a trajetória fiscal dos países latino-americanos. Embora válidas para esclarecer a força e fraqueza dos estados por conta da guerra até o século XIX, Tilly e Centeno não explicam consistentemente porque alguns estados latino-americanos se fortaleceram fiscalmente ao longo do século XX, apesar da ausência de grandes guerras internacionais envolvendo esses países. Para abordar essa anomalia na teoria, generalizamos a hipótese de Tilly, considerando-a um caso especial de pressão fiscal. A guerra não é o único fenômeno gerador de crises fiscais. Consideramos então crises fiscais com três origens adicionais: crises do comércio internacional; crises pelo esforço de industrialização e desenvolvimento econômico; crises pela expansão do Estado de Bem-Estar. Junto com a guerra, essas modalidades de crise constituíram a hipótese testada no estudo histórico de alguns países selecionados.
O presente projeto retoma as questões suscitadas pelos resultados encontrados, buscando aprofundar e expandir os conhecimentos já produzidos no projeto anterior. Enfocam-se os casos de Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México. Os aperfeiçoamentos pretendidos na pesquisa se organizam em três eixos: a) Revisão, expansão e disseminação das séries históricas sobre fiscalidade já reunidas. b) Aperfeiçoamento metodológico, com a introdução da noção de configuração causal para construção das hipóteses. No presente projeto, buscar-se-á inserir as crises fiscais em um conjunto de dimensões contextuais relevantes para o exame da história fiscal. Esse aprimoramento pretende oferecer respostas às questões de pesquisa, levando em consideração quadros causais mais complexos que aqueles examinados previamente. c) Introdução da problemática em um quadro internacional, guiado pela literatura de Teoria da Dependência e do Sistema-Mundo. Um dos principais fatores contextuais que se pretende acrescentar na abordagem configuracional é a condição periférica e semi-periférica dos países considerados. Em resumo, busca responder à seguinte questão: em distintas condições, que tipos de pressões fiscais desencadeiam o crescimento da arrecadação e a mudança da estrutura fiscal?

Justificativa

Apesar de certa unidade cultural e linguística, o espaço latino-americano é marcado por heterogeneidades regionais e nacionais consideráveis. Com relação ao estado, a literatura sobre regimes de proteção social traz várias evidências dessas diferenças (ver Antía, 2018; Barbosa, 2020). As diferenças se estendem também às finanças públicas. Enquanto alguns países do subcontinente possuem estruturas tributárias modernas e diversificadas, outros possuem estruturas mais simplórias ou dependem de receitas advindas da exploração de recursos naturais. Alguns países são fortes fiscalmente, outros possuem receitas muito limitadas comparativamente (Sabaini, 2006). Países como Brasil e Argentina arrecadam cerca de 33% de seus respectivos PIBs, enquanto Paraguai e Guatemala arrecadam menos de 15%. Além de diferenças no volume da arrecadação, a estrutura da receita e despesa também é heterogênea. Receitas não tributárias oriundas da exploração de recursos naturais (petróleo e mineração) tem um grande papel nas finanças públicas do México, por exemplo: para cada 4 pesos arrecadados com tributos, 1 peso advém desse tipo de renda, especialmente do petróleo. Em países como Argentina e Brasil, por sua vez, as receitas de recursos naturais são praticamente inexpressivas. Enquanto 27% da arrecadação brasileira é representada por contribuições sociais, no Chile e no México as contribuições representam apenas 7% e 13% da receita tributária, respectivamente. Tal diferença corresponde a contrastes marcantes na dimensão da política social de cada país. Os gastos sociais brasileiros somam quase 30% do PIB, ao passo que esses gastos representam cerca de 15% do PIB no Chile e 10% no México . A pesquisa busca esclarecer porque existem perfis fiscais tão diferentes entre os países latino-americanos, com base no exame das trajetórias históricas das finanças públicas.
Por que é importante conhecer as causas das diferenças fiscais na América Latina? Pelo menos três razões merecem destaque. Primeiro, porque o desenvolvimento econômico depende de estados robustos em termos fiscais. Distintas literaturas sobre a história do desenvolvimento apontam que trajetórias bem-sucedidas tiveram como base a construção de capacidades estatais, seja pela criação de uma institucionalidade de garantias de propriedade (North, 1981; Acemoglu e Robinson, 2012), ou por meio de políticas industriais (Amsden, 2004; Evans, 2004; Reinert, 2016). Países de desenvolvimento pioneiro podem ter se favorecido de um estado capaz de fazer valer direitos de propriedade em uma economia crescentemente mercantil. Países de desenvolvimento tardio, tais como Japão, Taiwan e Coréia do Sul, alcançaram os pioneiros por meio de ações estatais de promoção de exportações e do avanço tecnológico. Em ambos casos, foi necessário um estado suficientemente forte para desempenhar essas funções. Assim, a força fiscal – medida pelo volume de recursos arrecadado pelo Estado – é um pré-requisito essencial para habilitar um país para o sucesso econômico. A segunda razão deriva de um dos principais desafios geopolíticos dos países latino-americanos atualmente: a integração do subcontinente. É necessário um alinhamento a fim de viabilizar uma inserção conjunta e melhor guarnecida na dinâmica econômica, política e militar do ordenamento mundial. Um grande obstáculo a tal alinhamento é a padronização de normas fiscais em um contexto de grandes disparidades (Villela e Barreix, 2003; Desiderá Neto e Teixeira, 2014). Entender a variedade dos Estados fiscais na América Latina se torna, então, imperativo nesse programa regional.
Finalmente, conhecer a história das estruturas fiscais dos países latino-americanos oferece novas perspectivas sobre algumas dinâmicas das disputas políticas na região. Essa temática remete à discussão de Habermas (2002 [1973]), sobre a questão da legitimidade estatal: no contexto capitalista, o estado enfrenta pressões contraditórias, com exigências funcionais à reprodução desse sistema econômico e com demandas distributivas e compensatórias. Assim, as finanças públicas são cruciais para a compreensão dos conflitos instaurados em torno dessas atividades do estado, como sugere o importante trabalho de James O’Connor (1977) sobre a pressões sociais e militares envolvidas na crise fiscal dos Estados Unidos na década de 1970. Esse prisma sociopolítico das finanças públicas é ainda uma das principais agendas da Nova Sociologia Fiscal (Campbell, 1993; Martin, Mehrotra e Prasad, 2009; Martin e Prasad, 2014), um campo temático que começa a se consolidar no Brasil (Falcão, 2018; Tavares, 2019). Importantes acontecimentos recentes da América Latina podem ser melhor examinados por essa perspectiva, tais como as ondas de protesto no Chile em 2019 e na Colômbia 2021. Neste, para lidar com a crise fiscal da pandemia, o governo Ivan Duque propôs uma reforma tributária que se concentrou no aumento do imposto de renda a pessoas físicas e do imposto sobre valor agregado (IVA). Com caráter regressivo, a proposta desencadeou uma onda de protestos e confrontos em abril de 2021, que se prolonga mesmo após sua retirada de pauta. No Chile – país com os menores gastos sociais do Cone Sul –, os protestos de 2019 tiveram como foco a reversão do reduzido papel estatal em educação, saúde e seguridade social, um regime instaurado pelo governo autoritário de Pinochet. A demanda pela expansão de políticas públicas confluiu para os trabalhos da assembleia constituinte de 2021, onde a receita e a despesa estatais chilenas devem ser reconfiguradas.

Metodologia

A primeira questão metodológica a ser esclarecida é a seleção de casos, limitados a cinco nessa pesquisa. Serão considerados os casos de Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e México. Além de constituírem as cinco maiores economias da região – marcadas por experiências de industrialização com algumas similaridades durante o século XX (Bulmer-Thomas, 2014, p. 298-309) –, esses países também se distribuem nos três diferentes grupos, de acordo com o volume de arrecadação, propostos por Sabaini (2006): Argentina e Brasil entram no grupo de alta arrecadação; Chile e Colômbia no de arrecadação moderada; enquanto México se insere no grupo dos países mais fracos fiscalmente. Consideramos o período que vai das independências até o presente, com atenção particular aos desenvolvimentos do século XX, durante o qual a fiscalidade latino-americana passa a se diferenciar com maior intensidade. Essa seleção permite explorar trajetórias que, ao longo do século XX, não apenas incrementaram a arrecadação, mas também acabaram constituindo diferentes estruturas fiscais.
A discussão metodológica que inspira a construção do enquadramento teórico exposto a seguir destaca a relevância da complexidade causal em estudos de N pequeno, em contraste com a ênfase em efeitos líquidos de variáveis independentes em estudos de N grande (Ragin, 2009). Tal perspectiva se mostra cada vez mais consolidada nas abordagens da sociologia histórica e da análise histórica comparada (Mahoney e Rueschemeyer, 2003; Mahoney e Thelen, 2015). Nesse sentido, para o exame comparado dos cinco países propostos, recorremos à noção de configuração causal (Rihoux e Ragin, 2008; Ragin, 2009, cap. 6; Ragin e Amoroso, 2011, p. 145-161): um conjunto de condições que, em determinado recorte temporal, produz os resultados de interesse historicamente observados.
Com base na literatura sobre a formação do estado na Europa, pode-se propor um resumo da tese da origem bélica, com relação à construção da fiscalidade, nos seguintes termos: fortalecimento fiscal = tipo de pressão fiscal + configuração contextual. No caso da Europa ocidental, o estado reagiu à pressão fiscal da guerra, dadas condições políticas, econômicas e ideológicas historicamente específicas, aumentando consistentemente sua arrecadação. Por essa ótica, um modelo explicativo abrangente do fortalecimento fiscal de um estado pode ser delineado, examinando-se a diversidade de interações entre diferentes formas da pressão fiscal e as variações dos parâmetros contextuais em resultados de fortalecimento, estagnação e decadência fiscal.
A fim de examinar a trajetória dos países selecionados até a década de 1980, recorremos à noção de ciclos sistêmicos de acumulação de Arrighi (1996) para duas tarefas: primeiro, para dividi-la em distintos períodos e, ainda, para indicar parâmetros contextuais relevantes em cada um dos períodos. A formulação de Arrighi se enquadra nos esforços aqui empreendidos por se concentrar na variação de longo prazo das características que regulam o sistema-mundo capitalista, levando em consideração suas dimensões econômicas, políticas e ideológicas.
No presente projeto, propomos dois aspectos contextuais para caracterizar cada ciclo, com relação às balizas vigentes para os países latino-americanos: a ideologia prevalente e o modo de inserção internacional, este último condensando preocupações econômicas e políticas. Ideologicamente, o ciclo britânico é inspirado pelo liberalismo – como bem aponta Centeno – ou pelo imperialismo de livre comércio, no comentário de Arrighi (1996, p.55). Na esteira de Dumont (1977), Hirschman (1979) e Rosanvallon (2002), o surgimento do liberalismo está associado à autonomização da esfera econômica, como uma filosofia política da ação autointeressada e da ordem social descentralizada. Sua imagem de uma ordem social virtuosa é a de uma comunidade de atores em interação concorrencial no mercado, cuja harmonia emerge espontaneamente na ausência da intercessão de um poder central considerado subótimo ou ilegítimo. Nesses termos, a ampliação da ação do estado, bem como sua consequente ampliação extrativa, não encontra lugar no enquadramento ideológico dominante.
Em contraste com o liberalismo unilateral e categórico do século XIX, o ciclo hegemônico estadunidense é marcado por compromissos que levam em consideração as disfunções do livre mercado, vindicando uma espécie de autoproteção da sociedade polanyiana. Ruggie (1982) resume tal compromisso no termo “liberalismo incrustado" ou embedded liberalism: “ao contrário do nacionalismo econômico dos anos 30, ele teria caráter multilateral; distinto do liberalismo do padrão-ouro e do livre comércio, seu multilateralismo seria baseado no intervencionismo doméstico” (p.393). No Norte Global, esse amálgama ideológico emergente dá anuência, nos planos domésticos, à “era dourada” do estado de bem-estar (Kerstenetzky, 2012, p. 16) e à consolidação de diferentes arranjos de coordenação e planejamento (não mais apenas competição) entre atores econômicos. No Sul Global, políticas de desenvolvimento não apenas foram toleradas, como também, às vezes, estimuladas pelos países ricos (Helleiner, 2006, 2019) – vide, por exemplo, o Ponto IV do discurso inaugural de Harry Truman.
A variável contextual da inserção internacional é delineada pelo paradigma primário exportador na hegemonia britânica e pelo investimento direto externo (IDE) na hegemonia estadunidense. Seguindo a intuição de algumas abordagens dependentistas basilares (Cardoso e Faletto, 1977; Santos, 1968; Evans, 1980), é possível assinalar uma mudança significativa na integração da América Latina com o mundo no pós-Segunda Guerra, a partir da assente presença de empresas multinacionais na região. Tal inflexão favorece a ampliação estatal em função das exigências de infraestrutura e do investimento estatal em setores de pouco interesse privado. Evans (1980), por exemplo, desdobra a ideia de Gerschenkron (2015) para esse contexto, sugerindo que projetos e iniciativas de alto investimento inicial foram ocupados pelo estado, diante do desinteresse dos grupos internacionais e da incipiência do setor financeiro doméstico para arrolar os vultosos montantes exigidos.
A última condição a ser discutida são as pressões fiscais. Tal ideia busca captar o tipo de força por trás de uma crise fiscal. Trata-se do fator desestabilizador – ora latente, como uma ameaça em um transitório período de estabilidade fiscal; ora manifesto, em conjunturas de crise patente – que incita os atores a investigar e a modificar a estrutura fiscal, a fim de dominá-la. Valem aqui as mesmas considerações sobre a ideia de conjunturas críticas feitas acima. Tratam-se de momentos nos quais as características de um quadro ou regime fiscal são colocadas em xeque e a maior indeterminação circunstancial abre espaço para sua transformação. Remetemos às correntes institucionalistas da ciência política que adotam a noção de conjuntura crítica ou momentos nos quais a dependência da trajetória e o peso da história se afrouxam (Mahoney, 2000, pp.213-215; Capoccia e Kelemen, 2007). Uma das expressões mais salientes de um momento críticos no tema estudado são, portanto, as crises fiscais. Exploraremos tais crises como ocasiões privilegiadas para entender as diferentes direções trilhadas pelos estados fiscais latino-americanos. Tal ênfase na crise como momento particular de maior instabilidade estrutural, que coloca em risco a direção do vetor fiscal vigente, deriva igualmente da intuição da filosofia pragmatista acerca do poder instituidor de contextos de indeterminação (Dewey, 1939; Barthe et al., 2013; Lemieux, 2018).
Com base no exame das séries históricas, junto com a leitura da historiografia política e econômica da América Latina, é possível indicar as principais pressões fiscais em cada período proposto. Durante o ciclo hegemônico britânico, a baixa arrecadação crônica de alguns países contribui com déficits duradouros, como visível especialmente nos casos da Argentina e Chile. Entretanto, destacam-se duas pressões, associadas a pioras fiscais agudas: a guerra, já aludida acima, e as crises no comércio internacional. À inserção primário-exportadora corresponde uma alta volatilidade das taxas de crescimento econômico, de acordo com flutuações das economias centrais; mas também a uma volatilidade saliente da arrecadação, baseada predominantemente na tributação do comércio externo, como enfatizado por Centeno (2002, p. 116-127). Não se trata apenas de crises na demanda pelos produtos exportados pela América Latina, mas também de um conjunto de fatores associados de modo pró-cíclico na volatilidade e nas crises da região: “houve uma importante convergência entre os ciclos de comércio exterior e os fluxos de capitais. Normalmente, as crises são produzidas por bloqueios repentinos às exportações em meio a situações internacionais críticas (1873, 1890, 1913, 1929, 1973, 1979, 1997, 2008), que geram retrações no comércio e forte deterioração dos preços dos produtos básicos, que por sua vez se traduzem em saldos comerciais negativos” (Bértola e Ocampo, 2010, p. 33) .
Em resumo, este projeto de pesquisa busca examinar as diferentes forças fiscais e estruturas fiscais dos estados latino-americanos, com base nas ferramentas e na discussão da sociologia histórica. O tema se insere em uma agenda de investigação sobre a formação dos estados na periferia do capitalismo e sobre o cenário complexo e diverso, que se desenvolveu na América Latina ao longo do século XX. Uma das principais contribuições da sociologia histórica para o entendimento da construção estatal no contexto europeu está no estudo do efeito da pressão fiscal motivada pela guerra em um quadro de condições historicamente particulares de fragmentação política, livre competição violenta e emergência do sistema-mundo capitalista. Transportamos essa forma de raciocínio para o estudo da América Latina, propondo três períodos – inspirados na formulação de Arrighi (1996) –, no

Indicadores, Metas e Resultados

Com base nesse enquadramento e no teste das hipóteses propostas, espera-se poder avaliar a pertinência das distintas configurações históricas e injunções fiscais propostas para o entendimento das trajetórias fiscais. Os resultados devem responder à seguinte pergunta: em distintas condições, que tipos de pressões fiscais desencadeiam o crescimento da arrecadação? Nesse sentido, a pesquisa almeja então resultados em três dimensões.
a) Disseminação e análise de séries estatísticas históricas sobre os casos estudados. Com base nas séries estatísticas sobre finanças públicas são identificadas as conjunturas nas quais há crises fiscais em cada país selecionado. Ao contrário de estatísticas fiscais mais recentes, as séries mais longas e mais antigas colocam desafios suplementares ao pesquisador. Sua disponibilidade em repositórios de dados comparativos (tais como nos repositórios da Cepal, do FMI, do Banco Mundial, etc.) é reduzida. A busca desses dados em bases e em publicações específicas costuma ser uma alternativa frutífera, porém mais laboriosa. Além disso, diferenças e quebras metodológicas fazem necessário que o pesquisador se familiarize com as distinções e similaridades nas longas séries, estudando a literatura metodológica relevante para entender suas fontes e procedimentos de coleta. Espera-se, então, poder concluir um levantamento de dados ainda faltantes e resolver algumas incongruências com as séries já reunidas, a fim de disponibilizá-las a pesquisadores e ao público em geral.
b) Estudo da literatura sobre história econômica, fiscal, social e política dos países considerados, como base para tipificar as crises fiscais pelas quais os países estudados passaram e seus contextos históricos. Trata-se de uma atividade muito laboriosa de leitura de uma bibliografia ampla, tarefa necessária em uma pesquisa que depende de um domínio satisfatório de lições de variadas disciplinas. Essa literatura também servirá como base para a identificação de suas consequências em termos de transformação estatal e fiscal. Dessa maneira, espera-se poder relacionar determinados tipos de crise fiscal à mudança e ao fortalecimento fiscal. Por fim, comparar-se-á esses resultados com àqueles de outros países selecionados.
c) Respostas às questões de pesquisa propriamente ditas e elaboração de perguntas para pesquisas futuras. Com base no material e na literatura mobilizada, espera-se poder chegar a novos conhecimentos sobre a trajetória fiscal dos países latino-americanos. Especificamente, deve-se chegar a um quadro que explique os diferentes volumes de arrecadação e as distintas estruturas fiscais a partir de diferentes pressões ficais e configurações contextuais. Desse modo, poder-se-á apontar quais formas de crises fiscais resultaram em mudanças nas finanças públicas em quais contextos históricos, considerando as particularidades de cada país. Tais resultados buscam iluminar alguns aspectos ainda não satisfatoriamente investigados pela literatura na formação do estado, na construção da proteção social e das disputas sociopolíticas orientadas pela estrutura fiscal. Esse esforço visa prologar os conhecimentos já produzidos sobre esses temas por Charles Tilly, Miguel Ángel Centeno e demais estudiosos das conformações do estado historicamente. Os resultados devem ainda suscitar novas questões e lacunas a serem exploradas em pesquisas futuras.

Equipe do Projeto

NomeCH SemanalData inicialData final
Kaline Gabrielle Campos Honorio da Silva
Nico Augusto Có
Pedro dos Santos de Borba
ROBERTA NESS
RODRIGO CANTU DE SOUZA8
RODRIGO TAROUCO DA FONSECA

Fontes Financiadoras

Sigla / NomeValorAdministrador
FAPERGS / Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado Rio Grande do SulR$ 12.900,00Coordenador

Plano de Aplicação de Despesas

DescriçãoValor
339036 - Outros Serviços de Terceiro - Pessoa FísicaR$ 4.000,00
339014 - Diária Pessoa CivilR$ 5.760,00
449052 - Equipamentos e Material PermanenteR$ 1.040,00
339039 - Outros Serviços de Terceiro - Pessoa JurídicaR$ 2.100,00

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